Por David Torres Barreto
La libertad religiosa suele analizarse desde sus manifestaciones más visibles: el derecho a profesar una creencia, celebrar actos de culto, difundir una doctrina o constituir organizaciones religiosas. Sin embargo, su ejercicio también plantea problemas menos evidentes, pero jurídicamente complejos, relacionados con el uso de los inmuebles destinados al culto.
Durante una exposición sobre edificaciones religiosas se planteó una cuestión particularmente relevante: aunque determinados locales religiosos no estén sometidos al régimen ordinario de licencia de funcionamiento, sí deben acreditar periódicamente sus condiciones de seguridad mediante la Inspección Técnica de Seguridad en Edificaciones —ITSE—. El certificado correspondiente tiene una vigencia de dos años.
El problema aparece cuando la inspección exige ingresar a ambientes que, según la doctrina o disciplina interna de una confesión, son considerados sagrados y tienen el acceso restringido a terceros.
Surge entonces una pregunta inevitable:
¿Puede la autoridad administrativa ingresar a cualquier espacio de una edificación religiosa invocando la seguridad pública, incluso cuando se trate de un recinto sagrado reservado exclusivamente para determinados fieles o ministros?
La respuesta exige distinguir entre fiscalización legítima e interferencia indebida.
1. Las edificaciones religiosas también están sujetas al ordenamiento jurídico
La libertad religiosa no crea territorios ajenos al Derecho. Una iglesia, templo, sinagoga, mezquita o cualquier otro recinto destinado al culto debe respetar las normas urbanísticas, edificatorias, estructurales y de seguridad aplicables.
El Reglamento Nacional de Edificaciones es obligatorio para las entidades públicas y privadas que proyectan o ejecutan edificaciones en el territorio nacional. Su finalidad es garantizar estándares técnicos mínimos respecto de la calidad, estabilidad y seguridad de las construcciones.
Del mismo modo, la ITSE constituye una actividad administrativa destinada a evaluar el riesgo, verificar las condiciones de seguridad de la edificación y comprobar la implementación de medidas de protección para las personas que concurren o trabajan en ella. El actual Reglamento de ITSE fue aprobado por el Decreto Supremo N.° 002-2018-PCM.
Por consiguiente, una entidad religiosa no podría oponerse absolutamente a toda inspección alegando que su inmueble está dedicado al culto.
La seguridad de los fieles, ministros, trabajadores y visitantes constituye una finalidad constitucionalmente legítima. El riesgo de incendio, colapso estructural, deficiencias eléctricas, obstáculos en las vías de evacuación o ausencia de señalización no desaparece porque la edificación tenga carácter religioso.
La libertad religiosa no puede emplearse como una exoneración general de las obligaciones de seguridad.
2. La seguridad tampoco autoriza una intervención ilimitada
La conclusión anterior no significa que la autoridad pueda ingresar de manera irrestricta a todos los ambientes del recinto religioso.
La Ley N.° 29635 y su Reglamento reconocen la dimensión individual y colectiva de la libertad religiosa, así como la autonomía de las entidades religiosas para organizarse y desarrollar sus actividades conforme a sus creencias. El Reglamento fue aprobado mediante el Decreto Supremo N.° 006-2016-JUS.
Esa autonomía comprende la determinación de sus actos de culto, su organización interna, sus autoridades, sus ministros y las condiciones bajo las cuales se desarrollan determinadas ceremonias.
En algunas confesiones existen ambientes a los que no puede ingresar cualquier persona. El acceso puede encontrarse reservado:
- a ministros religiosos;
- a personas previamente iniciadas;
- a determinados miembros de la comunidad;
- a quienes hayan cumplido requisitos doctrinales;
- o a quienes participen en una ceremonia específica.
Por tanto, el ingreso de un inspector externo puede producir una afectación religiosa real, aunque el funcionario no tenga intención de intervenir en la doctrina o el culto.
La afectación no depende únicamente de la intención estatal. También puede producirse por la forma en que se ejecuta la diligencia.
3. Área sagrada y secreto religioso no son lo mismo
Uno de los aspectos que debe precisarse es la diferencia entre el carácter sagrado de un espacio y el secreto sacramental, ministerial o religioso.
El área sagrada
Es un ambiente al que se atribuye una función religiosa especial y cuyo acceso puede encontrarse restringido por razones doctrinales, rituales o litúrgicas.
La restricción recae principalmente sobre el ingreso físico al espacio.
El secreto sacramental, ministerial o religioso
Protege determinada información o comunicación recibida por un ministro religioso en el ejercicio de su función.
La protección recae sobre el contenido confidencial de la comunicación, no necesariamente sobre el lugar en el que se produce.
Por ello, un recinto puede ser sagrado sin contener información sometida a secreto religioso. Del mismo modo, una comunicación ministerial puede ser confidencial aunque haya ocurrido fuera de un templo.
Esta distinción es fundamental. La entidad religiosa no debería invocar automáticamente el secreto sacramental para impedir una inspección física cuando lo que realmente existe es una restricción doctrinal de acceso.
La protección jurídica debe formularse correctamente: autonomía religiosa y respeto a los espacios sagrados, por un lado; confidencialidad ministerial o sacramental, por otro.
4. El conflicto debe resolverse mediante el principio de proporcionalidad
Cuando una inspección de seguridad entra en tensión con una restricción religiosa, ninguna de las posiciones puede imponerse automáticamente.
No basta que la Administración afirme que necesita ingresar porque se trata de una ITSE. Tampoco basta que la confesión indique que el lugar es sagrado.
La solución requiere aplicar el principio de proporcionalidad.
4.1. Idoneidad
El ingreso debe ser útil para verificar una condición de seguridad concreta.
Por ejemplo, puede resultar idóneo cuando sea necesario comprobar:
- instalaciones eléctricas;
- equipos contra incendios;
- rutas de evacuación;
- condiciones estructurales;
- materiales inflamables;
- aforo;
- ventilación;
- accesos o salidas de emergencia.
Si el ingreso no permite verificar ningún elemento relacionado con la seguridad, la medida pierde justificación.
4.2. Necesidad
La autoridad debe evaluar si existe un medio menos restrictivo.
Antes de exigir el ingreso directo podrían considerarse alternativas como:
- revisión de planos;
- fotografías técnicas;
- grabación en tiempo real;
- certificación de un profesional habilitado;
- inspección mediante instrumentos remotos;
- ingreso de un solo inspector;
- acompañamiento permanente de una autoridad religiosa;
- o verificación desde una zona adyacente.
La entidad religiosa, por su parte, debe colaborar y ofrecer mecanismos técnicamente confiables. No sería suficiente impedir el acceso sin proporcionar ninguna alternativa de comprobación.
4.3. Proporcionalidad en sentido estricto
Finalmente, debe compararse la afectación religiosa con el riesgo concreto que se pretende evitar.
No es lo mismo inspeccionar un almacén abierto al personal administrativo que un recinto destinado exclusivamente a ceremonias reservadas.
Tampoco es lo mismo comprobar la existencia de un extintor que verificar una falla estructural capaz de poner en peligro la vida de decenas de personas.
Cuanto mayor sea el riesgo para la vida o integridad, mayor será la intensidad legítima de la intervención. Pero cuanto más sensible sea el espacio desde el punto de vista doctrinal, mayor deberá ser la justificación administrativa y el cuidado en la ejecución.
5. La función prevalente del ambiente
Otro criterio relevante es determinar cuál es la función principal del espacio inspeccionado.
Dentro de una misma edificación religiosa pueden coexistir ambientes de naturaleza distinta:
- lugares destinados estrictamente al culto;
- oficinas administrativas;
- aulas;
- auditorios;
- cocinas;
- comedores;
- depósitos;
- estacionamientos;
- residencias;
- archivos;
- ambientes comerciales;
- o espacios de atención social.
No todos merecen el mismo grado de protección.
La existencia de una capilla o templo dentro del inmueble no convierte automáticamente todos sus ambientes en espacios sagrados.
La protección reforzada debería concentrarse en aquellos lugares cuya función prevalente sea directamente religiosa y respecto de los cuales exista una restricción doctrinal auténtica, previa y verificable.
Esto evita dos extremos:
- que la Administración trate todo el inmueble como un establecimiento ordinario; y
- que la entidad religiosa califique indiscriminadamente todas sus instalaciones como sagradas para dificultar la fiscalización.
6. Una obligación de colaboración recíproca
El equilibrio constitucional exige deberes para ambas partes.
Obligaciones de la entidad religiosa
La confesión debería:
- identificar anticipadamente los espacios restringidos;
- explicar la naturaleza de la limitación sin necesidad de revelar contenidos doctrinales reservados;
- señalar quiénes pueden ingresar;
- colaborar con la evaluación del riesgo;
- proporcionar documentación técnica;
- y proponer medios alternativos razonables.
No puede limitarse a cerrar la puerta y negar toda posibilidad de fiscalización.
Obligaciones de la autoridad
La municipalidad o entidad inspectora debería:
- precisar qué condición de seguridad necesita verificar;
- justificar la necesidad del ingreso;
- evitar observaciones ajenas al objeto de la ITSE;
- limitar el número de inspectores;
- impedir fotografías innecesarias;
- respetar los horarios de culto;
- preservar la información conocida durante la diligencia;
- y dejar constancia de las medidas adoptadas para reducir la afectación religiosa.
La autoridad tampoco puede asumir que toda resistencia constituye obstrucción. Primero debe determinar si existe una restricción religiosa legítima y si la inspección puede ejecutarse mediante una modalidad menos gravosa.
7. Hacia un protocolo especial para edificaciones religiosas
La normativa de seguridad está construida principalmente sobre categorías técnicas de riesgo. Sin embargo, no desarrolla suficientemente la forma de inspeccionar espacios sagrados o doctrinalmente restringidos.
Este vacío puede producir respuestas municipales dispares. Algunos inspectores podrían aceptar mecanismos alternativos, mientras otros podrían exigir el ingreso directo bajo apercibimiento de no otorgar o renovar el certificado.
Por ello, sería conveniente aprobar un protocolo específico para edificaciones religiosas.
Ese protocolo debería incluir, como mínimo:
-
Declaración previa de espacios restringidos.
La entidad religiosa debe identificar los ambientes sujetos a reglas especiales de acceso. -
Determinación del objeto técnico.
El inspector debe precisar qué elemento de seguridad necesita verificar. -
Preferencia por medios menos restrictivos.
El ingreso directo debe utilizarse cuando no exista otra forma técnicamente suficiente. -
Personal estrictamente indispensable.
Solo deberían ingresar quienes resulten necesarios para la comprobación. -
Acompañamiento religioso.
La diligencia podría realizarse con la presencia de un representante autorizado de la confesión. -
Prohibición de registros innecesarios.
Las fotografías, filmaciones o descripciones deben limitarse al elemento técnico inspeccionado. -
Respeto a ceremonias y horarios.
La inspección no debería interrumpir actos de culto salvo riesgo inminente. -
Deber de confidencialidad.
Los inspectores no deben divulgar información religiosa conocida accidentalmente. -
Constancia motivada.
El acta debe explicar por qué se utilizó determinada modalidad de inspección. -
Mecanismo de solución inmediata.
Ante una controversia, debería existir una instancia administrativa capaz de resolverla antes de denegar el certificado.
8. Subsunción jurídica del conflicto
La cuestión puede sintetizarse mediante una operación concreta de subsunción.
Hecho
La Administración pretende ingresar a un ambiente religioso de acceso restringido para realizar una ITSE.
Norma de seguridad
La autoridad tiene competencia para verificar las condiciones de seguridad de la edificación y proteger la vida e integridad de sus ocupantes.
Norma de libertad religiosa
La confesión tiene autonomía para organizar su culto y establecer reglas internas respecto de sus espacios religiosos, siempre que no vulnere derechos fundamentales ni el orden público.
Confrontación
Si el ingreso resulta indispensable para comprobar un riesgo concreto y no existe un medio alternativo eficaz, la inspección puede realizarse, pero bajo condiciones que reduzcan la afectación religiosa.
Si existen medios técnicos igualmente eficaces y menos lesivos, el ingreso indiscriminado sería innecesario y, por tanto, desproporcionado.
Consecuencia jurídica
La autoridad no debe renunciar a la fiscalización, pero está obligada a adaptar la diligencia. La entidad religiosa no puede impedir la verificación, pero sí exigir que se realice respetando su autonomía.
La solución no es inmunidad ni sometimiento absoluto, sino fiscalización compatible con la libertad religiosa.
9. Una inviolabilidad relativa, no absoluta
Los espacios sagrados no son jurídicamente inviolables en términos absolutos.
Una prohibición total de ingreso podría resultar incompatible con la obligación estatal de proteger la vida, especialmente ante riesgos graves o inminentes.
Pero tampoco son espacios administrativos ordinarios.
Su carácter religioso exige una protección reforzada frente a intervenciones innecesarias, indiscriminadas o invasivas.
La categoría adecuada sería, por tanto, la de una inviolabilidad relativa o condicionada: el Estado puede ingresar cuando exista una justificación constitucional suficiente, pero debe hacerlo mediante el procedimiento menos restrictivo posible.
Conclusión
La inspección de una edificación religiosa revela una tensión que trasciende el ámbito municipal. En ella se enfrentan dos obligaciones constitucionales: proteger la seguridad de las personas y respetar la autonomía de las confesiones.
Ninguna debe eliminar a la otra.
La libertad religiosa no impide verificar extintores, estructuras, instalaciones eléctricas o vías de evacuación. Pero la seguridad tampoco habilita al Estado para ignorar la naturaleza sagrada de determinados espacios.
La respuesta debe construirse desde la proporcionalidad, la cooperación y la adaptación razonable.
En términos simples:
La Administración tiene derecho a verificar la seguridad, pero no a intervenir en la vida religiosa más allá de lo estrictamente necesario.
Por ello, el ordenamiento peruano debería avanzar hacia reglas específicas para la inspección de espacios sagrados. Una regulación clara protegería simultáneamente a los fieles frente a los riesgos físicos y a las comunidades religiosas frente a interferencias administrativas indebidas.
Ese es el verdadero punto de equilibrio: templos seguros, sin convertir la inspección técnica en una intromisión religiosa.
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